越来越热的PPP



  • PPP 模式,即Public-private Partnership,通常称为公私合作模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。在这个过程中,政府主要参与项目中后期建设管理运营,而企业端则关注项目前期的活动。

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    近日,网传出一份发改委涉及传统基础设施政府投资和社会资本合作的文件,内容涉及加强项目储备、推行项目联审、强化项目决策、建立合理的投资回报机制、构建多元化退出机制等九项要求。

    在PPP领域,发改委和财政部的不同权限矛盾一直是业界关注的焦点,如何协调二者关系,实现多部门参与,是PPP发展的难题之一。

    之前,财政部曾发布过一个《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》,提出过PPP项目联审机制,得到过发改委宏观院投资体制政策研究室主任吴亚平等领导的肯定。此次发改委文件中,推行项目联审被列在靠前位置,要求各地发改部门要积极会同相关部门建立PPP项目联审机制,这也许表明二部门在PPP管理中的关系正在破冰。

    同时,融资过程中,社会资本退出难也是PPP规范发展的一大阻碍。之前已经有《界面》等媒体就此发表过不少意见:部分地方政府侧重准入的保障,对社会资本的市场化退出缺乏规范化、制度化的安排,导致社会资本退出具有较大不确定性,同时,与国际资产相比,在PPP项目运用上也不够,社会资本难以用金融创新工具实现退出,从而影响企业和金融机构参与PPP项目的积极性。

    本文件特别就此做出了重点要求,试图构建多元化的退出机制,在一定程度上应该有利于对社会资本的吸引和保障。同时也涉及建立合理的投资回报机制、规范项目实施等都切中当前PPP发展中的实际问题。

    目前PPP在国内被争议的主要有如下六个方面:

    1.地方政府融资冲动难抑,购买服务型PPP甚至购买服务本身都被过度运用于基础设施建设融资,地方债务暗渡陈仓有被放大的风险(目前还仅仅是风险预警,制度完善前社会资本用脚投票依然谨慎,但如果按财政管理办法出台强化地方政府刚性兑付,则该风险有放大的可能);
    2.投融资与工程施工成为PPP的主旋律,以基金等创新为名基于地方政府支付信用的金融加杠杆也偶有突破,作为PPP项目之根本的绩效评价却依然粗糙,部分项目建设运营效率提升不足;
    3.各类法规缺乏顶层结构设计,头疼医头,公共服务体制顶层结构无人考虑;
    4.部委合作不畅,推概念均走泛化,特许经营、政府购买服务PPP各自扩容重叠而导致无法明晰核心逻辑。再加上地方政府、企业和金融机构各怀目的私下推搡,地方某些项目纷纷走形,影响了PPP落地效果的破题;
    5.PPP项目规模巨大且绩效考核不突出,工程公司类央企依据融资成本和身份优势拔得先机但却未必能显示建设运营效率的提升;
    6.国内项目竞争环节长期存在的关系市场、低价竞争、虚假招标和拖欠押款等商业竞争不良环境未有改善,地方政府与企业均有责任,公平诚信需制度化解决方案。


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